Дата официального опубликования — глава 3.

Глава 3. Проблемные вопросы вступления в силу

нормативных правовых актов

Даже хорошо зная порядок вступления в силу НПА, не всегда можно с уверенностью определить точную дату вступления в силу. Нередко по тем или иным проблемным вопросам существует несколько мнений, каждое из которых в условиях нечеткого законодательного урегулирования имеет право на существование. Вследствие этого в каждом спорном случае необходимо самостоятельно принимать решение о точной дате вступления нормативного акта в силу. Как правило, наибольшее количество проблемных ситуаций связано с официальной публикацией НПА и подсчетом сроков вступления в силу. Остановимся на основных проблемах в этой главе.

3. 1. Определение даты первого официального опубликования

Условием вступления в силу нормативного правового акта является его обязательное опубликование в официальном источнике опубликования, определенном для каждого вида нормативных правовых актов. Таких источников может быть несколько. Официальным опубликованием может быть как публикация нормативного акта в печатном издании, так и размещение его текста на официальном сайте.

Так, для федеральных законов и актов палаты Федерального Собрания источниками официального опубликования являются «Российская газета», «Парламентская газета», журнал «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Официальный интернет-портал правовой информации» ().

«Официальный интернет-портал правовой информации» является источником опубликования для законов только с 10 ноября 2011 года. До этого официальными источниками опубликования являлись только печатные издания.

Если закон опубликован сразу в нескольких источниках, необходимо определить, по дате какого источника будет определяться момент вступления закона в силу.

Если документ опубликован в газете или на Официальном интернет-портале раньше, чем в журнале, проблем, как правило, не возникает. В ситуациях же, когда дата газеты или дата размещения на Официальном интернет-портале позже, чем дата журнала, однозначно определить реальную дату вступления закона в силу затруднительно.

Встречаются 2 варианта разрешения этой ситуации:

1 вариант — его сторонники считают, что датой официальной публикации в этом случае не может являться дата публикации в журнале «Собрание законодательства». В качестве основного аргумента приводится Постановление Конституционного Суда Р. Ф. от 24 октября 1996 г. N 17-П, в котором на конкретном материале рассматривается порядок определения даты официального опубликования акта. Суть доводов в следующем: «Российская газета» является ежедневной газетой, и проставляемая на ней дата является датой, когда опубликованный в газете закон реально доходит до адресатов; в отличие от газеты, «Собрание законодательства» является еженедельным изданием, дата которого совпадает с датой его подписания в печать и не является датой поступления журнала в продажу или по подписке, т. е. реально «Собрание законодательства» доходит до адресатов значительно позже (на практике — через 1,5 — 2 недели после указанной на нем даты). Следовательно, правильнее будет считать первой официальной публикацией — публикацию в «Российской газете».

Такая позиция находит подтверждение и в разъяснениях федеральных органов исполнительной власти, и в решениях судебных органов. Например: Федеральная таможенная служба, сообщая о вступлении в силу Постановления Правительства Р. Ф. от 07. 04. 2005 N 202, которое опубликовано в «Собрании законодательства» раньше, чем в «Российской газете», прямо указывает, что оно официально опубликовано 12 апреля 2005 года в газете «Российская газета» N 74 и вступает в силу с 12 мая 2005 года (телетайпограмма ФТС России от 15. 04. 2005 N ТФ-837).

Аналогичный подход применяет Пленум Высшего Арбитражного Суда Р. Ф. и разъясняет, что пункт 3 статьи 231 Федерального закона от 26. 10. 2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» вступил в силу с 02. 11. 2002 (Постановление Пленума ВАС РФ от 08. 04. 2003 N 4). Указанный пункт должен был вступить в силу со дня официального опубликования. Закон был опубликован в «Собрании законодательства» — 28. 10. 2002, в «Российской газете» — 02. 11. 2002.

Еще один пример: Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа разъяснил, что Федеральный закон от 06. 06. 2003 N 65-ФЗ «О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» впервые официально опубликован в «Российской газете» 10. 06. 2003 и подлежит введению в действие не ранее чем по истечении одного месяца со дня его официального опубликования, т. е. с 10. 07. 2003 (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 28. 07. 2004 N Ф03-А59/04−2/1704). При этом указанный Закон был опубликован и в «Собрании законодательства» — 09. 06. 2003.

2 вариант подхода к решению проблемы первой официальной публикации — формальный и основывается на нормах Федерального закона от 14. 06. 1994 N 5-ФЗ: тот источник, который имеет наиболее раннюю дату, и будет первым официальным опубликованием нормативного акта. Следовательно, если дата «Собрания законодательства» более ранняя, чем дата «Российской газеты», то и нужно определять первую публикацию по «Собранию законодательства». Эту позицию также можно проиллюстрировать на примере: Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа разъяснил, что Федеральный закон от 24. 02. 2004 N 5-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об акционерных обществах“ был официально опубликован 15. 03. 2004 в „Собрании законодательства“ и с этой даты вступил в силу (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12. 05. 2005 N А74−3716/04-Ф02−2008/05-С2). В „Российской газете“ Закон был опубликован 17. 03. 2004.

Выбирая один из приведенных выше вариантов, нужно учитывать, что каждый из них имеет свои минусы. Так, в первом варианте нужно обращать внимание на разницу между датами газеты и журнала. Если разница, например, составляет более 10 дней, то еще неизвестно, какой источник — „Российская газета“ или „Собрание законодательства“ реально дошел до адресатов раньше. Второй вариант, хотя формально и основан на нормах закона, может быть „проигрышным“, если дело дойдет до судебного разбирательства, т. к. в судебной практике все же чаще отдается предпочтение публикации в газете.

Проблема первой официальной публикации также актуальна для актов Президента Р. Ф. и Правительства Р. Ф., официальными источниками опубликования которых являются „Собрание законодательства“, „Российская газета“ и „Официальный интернет-портал правовой информации“, а также для ведомственных актов, зарегистрированных в Минюсте России, для которых источниками официального опубликования являются „Российская газета“, „Официальный интернет-портал правовой информации“ и журнал „Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти“.

Следует отметить, что с появлением электронного источника официального опубликования — „Официального интернет-портала правовой информации“ (), количество проблемных случаев с определением первой официальной публикации значительно уменьшилось. Конфликт между первыми публикациями в газете и журнале, например в „Российской газете“ и Собрании законодательства» теперь практически не встречается.

Официальный интернет-портал правовой информации стал одним из самых оперативных источников официальной публикации, перехватив первенство у «Российской газеты». Но говорить о том, что проблема определения первой официальной публикации перестала существовать, пока еще рано. Мы уже зафиксировали несколько новых случаев возникновения неопределенности с первой официальной публикацией. Суть проблемы не изменилась, только в роли «Российской газеты» теперь выступает Официальный интернет-портал.

3. 2. Исчисление сроков вступления в силу НПА с учетом различных формулировок, указывающих на момент вступления в силу

Нередко в самих нормативных актах определен их порядок вступления в силу. При этом используются самые разнообразные формулировки, указывающие на момент вступления в силу, из них наиболее распространенными в федеральных нормативных правовых актах являются следующие:

— со дня официального опубликования;

— по истечении.. . со дня официального опубликования;

— по истечении.. . после дня официального опубликования;

— через.. . со дня официального опубликования;

— через.. . после дня официального опубликования.

Учитывая, что Федеральным законом от 14. 06. 1994 N 5-ФЗ и Указом Президента Р. Ф. от 23. 05. 1996 N 763 (пункты 7 и 12) допускается установление иного по сравнению с предусмотренными в них правилами порядка вступления в силу НПА, формулировки об условиях и порядке вступления этих актов в силу следует воспринимать максимально внимательно.

В первую очередь нужно различать формулировки «со дня официального опубликования» и «после дня официального опубликования». От этого зависит решение вопроса, в какой день (в день публикации или на следующий день после публикации) вступает документ в силу или какой день считать началом течения срока, если вступление документа в силу связано с истечением определенного срока.

Сторонники одной позиции считают, что если указано «со», то первым днем следует считать день официального опубликования, если «после», то срок начинает исчисляться на следующий день после публикации. Обосновывается эта точка зрения тем, что раз законодатель по каким-то причинам использует два разных предлога, значит, они различаются по смыслу, поэтому и понимать их нужно буквально.

Сторонники другой позиции считают, что независимо от формулировки «со» или «после» срок начинает течь на следующий день после публикации. В качестве аргумента приводятся правила исчисления сроков, установленные отраслевыми законами, например: Гражданским кодексом РФ (глава 11), Налоговым кодексом РФ (статья 6. 1). Также отмечается, что такой подход больше соотносится с положениями специальных нормативных актов, регулирующих общий порядок вступления в силу НПА, в числе которых Федеральный закон от 14. 06. 1994 N 5-ФЗ, Указ Президента Р. Ф. от 23. 05. 1996 N 763 (пункты 5, 6 и 12). В перечисленных актах при установлении общего порядка вступления в силу НПА используется предлог «после».

Поскольку в настоящее время законодательством не урегулирован вопрос, когда начинается и когда заканчивается течение срока, связанного с введением в действие документов, возможность привлекать для определения этих сроков существующие кодексы необходимо обсудить подробнее. Корректно ли в данном случае применение норм права по аналогии?

Существуют различные точки зрения по этому вопросу. По одной из них, использовать нормы отраслевых кодексов для исчисления сроков вступления в силу НПА нет оснований, так как этими кодексами устанавливается порядок исчисления сроков для регулирования конкретных видов правоотношений. Другая точка зрения предполагает возможность частичного использования норм отраслевых кодексов, в частности, статей 191 и 192 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ), устанавливающих соответственно начало и окончание течения срока, определенного периодом времени. При этом следует исходить из допустимости применения гражданского законодательства по аналогии на основании статьи 6 названного Кодекса.

Но даже если частично и использовать нормы ГК РФ, то неоднозначность все равно остается. Так, статьей 192 установлено, что «срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока». Возникает вопрос: срок истекает в 00 часов или в 24 часа соответствующего числа последнего месяца срока? Например, нормативный акт опубликован 1 января и вступает в силу по истечении одного месяца со дня официального опубликования. Если считать, что срок начал течь со дня публикации, т. е. с 1 января, то дату вступления в силу документа можно определить как 1 февраля (если срок истекает в 00 часов), так и 2 февраля (если срок истекает в 24 часа). А, применив статью 191 ГК РФ, в соответствии с которой течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало, можно получить следующие варианты дат — 2 февраля и 3 февраля. Таким образом, при различных вариантах исчисления сроков можно получить разные даты.

Для иллюстрации неоднозначности в вопросе исчисления сроков вступления в силу НПА приведем примеры различных определений даты вступления в силу одного и того же документа.

Пример 1.

Параграф 1 «Подведомственность» главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был введен в действие через десять дней со дня его официального опубликования. Кодекс был опубликован в «Российской газете» 27. 07. 2002.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа определил дату введения в действие указанного параграфа — 6 августа 2002 года (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 08. 08. 2002 N Ф04/2741−501/А03−2002), а Пленум Высшего Арбитражного Суда Р. Ф. — 7 августа 2002 года (Постановление Пленума ВАС РФ от 09. 12. 2002 N 11).

Пример 2.

Федеральный закон от 29. 05. 2002 N 57-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вступил в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования. Закон опубликован в «Российской газете» 31. 05. 2002.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа определил дату вступления в силу указанного Закона — 1 июля 2002 года (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 21. 06. 2004 N Ф04/3382−1441/А27−2004), а Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа — 30 июня 2002 года (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 14. 07. 2004 N Ф03-А59/04−2/1507).

3. 3. Опубликование полного текста нормативного акта

Существует неопределенность и в вопросе, связанном с официальным опубликованием полного текста нормативного акта. Первоначально требование о полном опубликовании было закреплено только для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания. Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ с момента его вступления в силу четко определено, что официальной публикацией законов считается первая публикация их полных текстов. Для актов Президента Р. Ф. требование о полном опубликовании установлено с 10 ноября 2011 года (пункт 2. 1 Указа Президента Р. Ф. от 23. 05. 1996 N 763 (в ред. Указа Президента Р. Ф. от 17. 11. 2011 N 1505)), для актов Правительства Р. Ф. такое требование введено с 7 марта 2013 года (пункт 2 Указа Президента Р. Ф. от 23. 05. 1996 N 763 (в ред. Указа Президента Р. Ф. от 02. 02. 2013 N 88). Что же касается актов федеральных органов исполнительной власти, то необходимость опубликования их полного текста установлена только с 1 января 2015 года (пункт 9 Указа Президента Р. Ф. от 23. 05. 1996 N 763 (в ред. Указа Президента Р. Ф. от 14. 10. 2014 N 668)).

Таким образом, остается неясным, как вступали в силу нормативные акты, опубликованные в официальном источнике не полностью, например, без приложений. Так, Приказ Минздравсоцразвития России от 01. 09. 2010 N 777н «Об утверждении Типовых норм бесплатной выдачи специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением», зарегистрированный в Минюсте России 27. 09. 2010 N 18549, был опубликован в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» 18. 10. 2010 N 42 без приложений. Возникает вопрос: можно ли считать такую публикацию состоявшейся? Правоприменительная практика показывает, что после такой публикации документ считается действующим: документ упоминается в других издаваемых государственными органами правовых актах, в такие документы вносятся изменения, суды, рассматривая конкретные дела, ссылаются на них. Однако при рассмотрении конкретного дела о признании недействующим Приказа Минкультуры России от 25. 08. 2010 N 558 «Об утверждении «Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения», зарегистрированного в Минюсте России 08. 09. 2010 N 18380, Высший Арбитражный Суд Р. Ф. вынес решение 06. 09. 2011 N 7889/11, согласно которому Приказ, подлежавший опубликованию в полном объеме, при первоначальном опубликовании в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 20. 09. 2010 г. N 38 без Перечня, не прошел процедуру обязательного официального опубликования, поэтому не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу. Опубликование вводной части приказа не может рассматриваться как его публикация, поскольку нормативные положения содержатся в прилагаемом Перечне, без которого опубликованные положения не могут быть применены.

Приказом Минюста России от 04. 05. 2007 N 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» установлено, что в исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции Российской Федерации могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится.

В случаях же, когда ведомственный нормативный акт опубликован в одном официальном источнике полностью, а в другом — нет, представляется более правильным отдавать предпочтение тому источнику, в котором документ опубликован полностью. В любом случае нужно исходить из конкретной ситуации и не забывать о праве оспорить нормативный акт, если положения, содержащиеся в его неопубликованной части, могут негативно повлиять на правоприменительную практику. При этом, следует учитывать положения пункта 21 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29. 11. 2007 N 48, разъясняющие, что в том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме. Такой же позиции при принятии решений придерживаются арбитражные суды, см. например, Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17. 08. 2010 N 15АП-6366/2010 по делу N А32−220 1/2010.

Дополнительные вопросы возникают в ситуациях, когда документ публикуется частями. Как правило, это большие по объему документы. Например, Федеральный закон от 23. 12. 2004 N 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» опубликован в следующих источниках:

«Собрание законодательства РФ», 27. 12. 2004, N 52 (часть I), ст. 5277,

«Парламентская газета», N 244, 28. 12. 2004 (опубликован без приложений),

«Парламентская газета», N 1−2, 12. 01. 2005 (приложения),

«Парламентская газета», N 3−4, 13. 01. 2005 (приложения),

«Парламентская газета», N 5−6, 14. 01. 2005 (приложения),

«Российская газета», N 288, 28. 12. 2004 (начало),

«Российская газета», N 289, 29. 12. 2004 (окончание).

Как видно из примера, и в «Парламентской газете», и в «Российской газете» Закон публиковался частями. С какой же даты вступает в силу нормативный акт: со дня официального опубликования первой части документа, с момента опубликования последней части или же он начинает действовать по частям, по мере официального опубликования? Законодательством этот вопрос не урегулирован. Вероятно, исходя из требования о необходимости опубликования полного текста законов, нужно ориентироваться на даты газет, в которых была завершена публикация. Таким образом, имея три источника публикации: «Собрание законодательства РФ» — 27. 12. 2004, «Парламентская газета» — 14. 01. 2005 и «Российская газета» — 29. 12. 2004, можно приступать к определению даты вступления в силу Федерального закона от 23. 12. 2004 N 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год».

Аналогичный подход в решении вопроса, какую дату источника публикации принимать в расчет для определения даты вступления в силу, если документ опубликован в нескольких номерах одного источника, можно предложить и для актов Президента Р. Ф., Правительства Р. Ф. и ведомственных нормативных актов.

3. 4. Опубликование в источнике, на котором отсутствует точная дата

В некоторых периодических печатных изданиях, которые являются источниками официального опубликования, не указана точная дата выхода в свет, иногда указывается только месяц или диапазон дат. Поскольку в настоящее время законодательством не установлено четких правил, какую дату в таких случаях считать датой публикации, определять ее придется самостоятельно. Есть несколько мнений по этому вопросу, каждое из которых является небесспорным.

Так, в отношении изданий, имеющих диапазон дат, одни предлагают считать датой выхода в свет первую дату диапазона, другие, наоборот, последнюю. В решении этого вопроса могли бы помочь и сами органы власти. Если газета или журнал, в котором публикуются их акты, не являются ежедневными, вопрос о конкретной дате, с которой акты вступают в силу, может быть решен каждым органом самостоятельно, как это, в частности, было сделано одним из субъектов Российской Федерации. Письмом заместителя Председателя Московской городской Думы от 22. 08. 2000 N 8−21−6254/0 «О дате официального опубликования законов города Москвы» установлено, что газета «Тверская, 13» — газета еженедельная, и именно по этой причине в выходных данных указывается интервал дат. Датой выхода газеты следует считать дату, открывающую интервал, поскольку именно в этот день газета поступает в роз